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Et l'Opep fut

Depuis le fameux choc pétrolier de 1973, on a pris l'habitude de voir plusieurs fois par an les journalistes venir en grand nombre, parfois par centaines, assister aux réunions des ministres de l'or noir au siège de l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (Opep), à Vienne. Et, dès qu'une quelconque tension se manifeste sur le marché du brut, les grands médias sont à l'affût de la moindre déclaration des dirigeants les plus influents du « cartel » : de leurs décisions, pense-t on, dépendront le prix de l'essence dans les stations-service et, dans une large mesure, par ricochet, celui des autres énergies sur toute la surface de la planète.

Aucune organisation réunissant des pays du Sud - ou du tiers-monde, comme on disait généralement au siècle dernier - n'a été aussi puissante. Et aucune autre n'a connu une telle notoriété, certains de ses responsables, comme le Saoudien Cheikh Yamani, étant devenus un temps des vedettes internationales.
Cette organisation à nulle autre pareille, qui fit peur aux Occidentaux pendant plusieurs décennies parce que instigatrice de hausse des prix, mais qui est considérée désormais par la plupart des responsables du globe -comme le meilleur régulateur du marché mondial de l'énergie, ne date pourtant pas du début des années 1970. Elle a été créée il y a exactement cinquante ans, à l'issue d'une réunion qui s'est déroulée du 10 au 14 septembre 1960 à Bagdad, dans une grande bâtisse de style colonial - le « château blanc », logement des hôtes de marque avant le renversement de la monarchie irakienne par le général Kassem en 1958.
Personne n'a alors perçu à quel point il s'agissait là d'une date importante. Seule une petite demi-douzaine de journalistes spécialisés assista à l'événement. Et il faudra plus de dix jours pour que quelques rares organes de presse anglo-saxons d'envergure, comme le New York Times, daignent l'annoncer en tout petits caractères à leurs lecteurs, en soulignant à quel point cette organisation prétendant coordonner les politiques pétrolières des grands pays exportateurs n'avait aucun avenir. Ce en quoi ils reflétaient l'avis des dirigeants des grandes compagnies anglo-saxonnes, alors toutes-puissantes - surnommées « les sept s?urs » : Standard Oil of New Jersey (Exxon, États-Unis) ; Anglo-Persian Oil Company (BP, Royaume-Uni) ; Royal Dutch Shell (Royaume-Uni et Pays-Bas) ; Standard Oil of California (Chevron, États-Unis) ; Texaco (États-Unis) ; Standard Oil of New York (ExxonMobil, États-Unis) ; Gulf Oil (Chevron, États-Unis) -, qui, à l'instar du dirigeant d'Exxon pour le Moyen-Orient, le très influent Howard Page, pensaient que « cela ne fonctionnerait pas » et que tout rentrerait dans l'ordre pétrolier habituel « au bout d'un an ou deux au maximum ».
La cécité de ceux-là mêmes qui allaient bientôt perdre leur leadership incontesté sur le marché mondial du brut montre à quel point, toujours imbus d'une suffisance datant de l'ère coloniale, ils méprisaient, encore en 1960, les pays en quête d'émancipation économique. D'autant qu'ils connaissaient bien les idées et la détermination des deux hommes, un Vénézuélien et un Saoudien, qui ont été à l'origine de la création de l'organisation.

Contrairement à ce que l'on pourrait croire, ce n'est pas au Moyen-Orient mais en Amérique latine que l'idée de fédérer les grands pays exportateurs est née, aux alentours de la Seconde Guerre mondiale (voir l'encadré page suivante). Le premier exportateur mondial de brut à l'époque était, de loin, le Venezuela, produisant à lui seul, en 1938, plus que l'ensemble des pays du Moyen-Orient (515 000 barils par jour, contre 475 000).
Un jeune avocat vénézuélien, qui s'était lancé en politique en 1938 dans les rangs de l'opposition à la dictature régnante avant de connaître la prison puis l'exil, Juan Pablo Pérez Alfonso, revient à Caracas en 1945, décidé à faire bouger les choses. Grâce à un mouvement révolutionnaire qui chasse du palais présidentiel un général autocrate au profit de civils, il se retrouve dans l'équipe au pouvoir, à la tête du ministère du Développement. Et il peut mesurer rapidement à quel point il est difficile de traiter avec les « sept s?urs ».
Alfonso réussira certes à imposer en 1948 - une première dans un pays producteur du Sud - un partage à 50/50 des bénéfices de l'exploitation pétrolière, mais sa pugnacité a pour première consé­quence de conduire les grandes compagnies à faire la démonstration de leur puissance en investissant désormais avant tout dans les pays du Moyen-Orient, alors pour la plupart des colonies ou des protectorats occidentaux de droit ou de fait. Là, elles bénéficient de contrats de concession très avantageux. Le mot est faible, sachant qu'elles ne paient que des royalties très peu importantes. Royalties calculées de surcroît de telle façon - un montant fixe par baril, excluant tout prélèvement de nature fiscale - que les sociétés pétrolières peuvent jouer à leur guise sur les quantités et les prix puisque les pays exportateurs, sans prise sur la politique suivie, ont intérêt à voir augmenter la production s'ils veulent préserver leurs revenus. Ce qui permet aux « sept s?urs » d'exporter jusqu'aux États-Unis, marché jusque-là quasi captif du Venezuela voisin, de plus en plus de brut et à des conditions tarifaires imbattables.

C'est en se rendant compte de cette situation que, dès 1945 ou 1946 - il ne se souviendra jamais de la date exacte où l'idée lui est venue -, Pérez Alfonso se dit que cette concurrence « déloyale » doit cesser. Il faut donc tenter d'établir un lien de solidarité minimum avec les grands pays producteurs du Moyen-Orient pour réduire les marges de man?uvre des sociétés pétrolières. Même s'il ne songe pas encore à la création d'une véritable organisation, c'est dès ce moment qu'il commence à mériter ce surnom de « père de l'Opep » que lui attribuera plus tard son pays. Mais il n'aura pas le temps de mettre en pratique sa stratégie visionnaire d'autodéfense : moins de deux semaines après sa « victoire » face aux compagnies, obligées de partager leurs profits plus équitablement, en novembre 1948, le gouvernement auquel il appartient est chassé du pouvoir par un coup d'État militaire.

La nouvelle traversée du désert de Pérez Alfonso - en exil à Mexico - durera jusqu'en 1958. Mais il n'avait pas conçu son idée d'entente entre exportateurs en vain. Dès 1949, une délégation de hauts fonctionnaires vénézuéliens est partie porter la « bonne parole » au Moyen-Orient, visitant sept pays, dont l'Arabie saoudite - qui n'a produit son premier baril qu'en 1938, mais progresse rapidement (déjà 500 000 barils par jour en 1949) -, l'Iran, l'Irak, le Koweït, l'Égypte et la Syrie. Sans résultat probant alors. Mais le virus pétrolier latino-américain a traversé l'Atlantique...
Quand, début 1959, Pérez Alfonso retrouve son poste de ministre au Venezuela après le renversement l'année précédente du dictateur Marcos Pérez Jiménez, on sort d'une décennie très agitée au Moyen-Orient. La tentative de nationalisation de l'industrie pétrolière iranienne par le Premier ministre progressiste Mohammad Mossadegh, en 1951, a échoué, conduisant à un retour au pouvoir sans partage du chah, organisé par la CIA.

Mais ce revers n'a fait que conforter les certitudes de Pérez Alfonso : pour être efficaces, il faut que les producteurs affrontent les compagnies ensemble. D'autant que Nasser a démontré en 1956, en nationalisant les avoirs de sociétés pétrolières, puis le canal de Suez, que l'on peut s'attaquer aux intérêts des Occidentaux.
Quant aux pays du Moyen-Orient dans leur ensemble, ils ont commencé à réfléchir aux questions pétrolières au sein de la Ligue arabe, qui a créé un bureau permanent du pétrole et a décidé en 1957 de réunir dès que possible un Congrès arabe du pétrole. Enfin, l'Arabie saoudite, devenue avec le Koweït l'exportateur dominant de la région, a manifesté depuis 1955 l'ambition de s'occuper de son destin de producteur de brut en créant enfin une direction des affaires pétrolières. Laquelle aura tout de suite à sa tête l'un des très rares Saoudiens déjà formés - aux États-Unis - au poste d'ingénieur des mines, le jeune Abdallah Tariki, un nassérien convaincu qui n'aura de cesse d'étendre ses prérogatives face à la toute-puissante Aramco, ce consortium de compagnies américaines qui règne alors sans partage sur l'exploitation pétrolière dans le royaume. À tel point qu'il sera bientôt surnommé « le Cheikh rouge » par ses interlocuteurs et qu'il va devenir le principal allié de Pérez Alfonso, dont il partage les idées.
Les compagnies pétrolières, négligeant ces évolutions, continuent à opérer comme si rien n'avait changé. Trop sûres d'elles, début 1959, elles vont maladroitement donner un coup de pouce essentiel au processus qui va conduire à la création de l'Opep. Décidées à mater définitivement les velléités d'émancipation du Venezuela, en février, elles décident de baisser les prix du pétrole extrait dans ce pays, ce qui en réduit mécaniquement les recettes. Il en sera de même pour les prix au Moyen-Orient, mais avec, comme d'habitude, l'idée d'augmenter la production pour éviter les pertes de revenus des pays du Golfe et concurrencer plus durement encore la production latino-américaine. Une décision unilatérale, sans aucune concertation avec les pays producteurs, qui mécontente tous les exportateurs, de moins en moins dociles, et qui tombe au plus mauvais moment : le Congrès arabe du pétrole envisagé depuis deux ans doit enfin se tenir, en avril 1959, au Caire.

Cette réunion, à laquelle Pérez Alfonso a bien sûr été invité, va se révéler décisive. Pendant qu'à la tribune se succèdent les orateurs pour protester contre l'attitude des compagnies et réclamer de simples aménagements des relations avec les sociétés concessionnaires, ce qui rassure les « sept s?urs », présentes en tant qu'observatrices, se prépare en coulisse une opération d'envergure. Sous la double impulsion de Pérez Alfonso et du « Cheikh rouge », les chefs de délégation des cinq principaux pays exportateurs de la planète (Venezuela, Arabie saoudite, Koweït, Iran, Irak) ainsi que ceux des deux pays contrôlant les voies d'évacuation du brut moyen-oriental (Égypte et Syrie) mènent des pourparlers secrets dans un lieu discret - un « chalet » d'un club de yachting sur le Nil, le Maadi, quasi désert en cette saison. « Dans une atmosphère à la James Bond », pour éviter les espions des compagnies, comme le racontera un participant, ils finissent par adopter au forcing, malgré les réticences de l'Iran, un gentleman's agreement - on parlera par la suite de « pacte du Maadi ». Ce texte, qui devra rester secret tant que les gouvernements concernés ne l'auront pas adopté, prévoit la création d'une « commission pétrolière consultative » qui se réunira au moins une fois par an pour coordonner les politiques pétrolières des États exportateurs. Lesquels se disent décidés à prendre des participations majoritaires dans toutes les sociétés pétrolières opérant sur leur sol, à créer des compagnies nationales et à superviser toute l'exploitation. Tout ce à quoi Pérez Alfonso et son nouvel allié Tariki tenaient vraiment, à l'exception d'un point : il n'est pas encore question de « programmation de la production », autrement dit de régulation du marché par les exportateurs avec la formation d'un véritable cartel comme le souhaitent le Vénézuélien et le Saoudien.

Même si cet accord ne fait état que d'intentions, il préfigure véritablement l'Opep. Aurait-il conduit à la création aussi rapide de l'organisation proprement dite sans un nouveau coup de pouce involontaire des compagnies ? Car, persuadées qu'il ne s'était rien passé d'essentiel au Caire, les « sept s?urs », rejointes par la Compagnie française des pétroles (future Total, alors active en Irak), décident de nouveau des baisses de prix à la mi-août 1960. Dans un premier temps, seul le Moyen-Orient est concerné. Mais le scénario est toujours le même : les compagnies veulent imposer leur loi partout sur la planète.

Cette fois, et c'est évidemment la conséquence de ce qui s'est passé en 1959, la concertation entre les producteurs concernés est réelle et la riposte sera presque immédiate. Tariki ayant joué le rôle de chef d'orchestre, les cinq grands pays exportateurs - 82 % des exportations mondiales à eux tous - décident de se réunir d'urgence. Ils se retrouveront à Bagdad le 10 septembre. Pour des négociations, cette fois officielles, entre eux, qui aboutiront le 14 à la création de l'Opep. Avec l'accord de tous, y compris celui du chah, réservé au début quant à la création d'une structure interétatique permanente, mais qui ne manifeste bientôt plus aucune réticence, à tel point qu'il propose finalement lui-même le nom de l'organisation. Le programme : réaliser tout ce que prévoyait le pacte de Maadi, avec deux ajouts essentiels : 1. Le principe d'une programmation de la production par tous les pays membres pour soutenir les prix et préserver les réserves est adopté. 2. Les pays membres s'engagent à réagir solidairement en cas de sanctions prises contre l'un d'entre eux.

Il faudra du temps - un peu plus d'une dizaine d'années - pour que ce groupe de pays renverse totalement le rapport de force avec les compagnies. Quant à la programmation de la production, elle ne deviendra effective qu'en 1982. Mais le pas décisif vers la reprise en main de leur destin par tous les grands pays exportateurs a été franchi. Ce seront eux qui mèneront désormais le plus souvent le jeu sur la scène pétrolière mondiale. C'est encore vrai aujourd'hui.

Juan Pablo Pérez Alfonso et Abdallah Tariki ont gagné. Mais perdu leur fonction : devenus, à juste titre, les bêtes noires des Occidentaux - compagnies pétrolières en tête - et de leurs soutiens dans les pays producteurs, ils susciteront autour d'eux une telle hostilité qu'ils devront s'effacer au cours des années suivantes. Mais l'Histoire ne reviendra pas en arrière.

* L'auteur remercie Pierre Terzian pour les précieuses informations de son ouvrage L'Étonnante Histoire de l'Opep, Les Éditions du Jaguar/Jeune Afrique (1983).

Tout a commencé en Amérique Latine

Le premier pays à nationaliser l'ensemble de son industrie pétrolière, dès 1937, fut le Mexique, sous le règne du très nationaliste président Lázaro Cárdenas. Cette mesure radicale mit fin à un important conflit social déclenché en 1936 par les ouvriers du secteur des hydrocarbures - de taille modeste, il est vrai -, auxquels les compagnies refusaient toute augmentation de salaires. Au Venezuela, où l'or noir représentait la grande majorité des recettes de l'État, les relations avec les compagnies étaient également tendues dans les années d'avant et d'après guerre, en raison, là encore, de conflits sociaux mais aussi de tentatives du gouvernement d'augmenter ses marges de man?uvre financières en alourdissant la fiscalité à laquelle étaient soumises les sociétés pétrolières. Celles-ci, pourtant, n'avaient pas à se plaindre : les profits qu'elles tiraient de leurs concessions pétrolières étaient alors environ quinze fois supérieurs au montant des revenus du pays liés à la production de brut ! R.R.

Les prémices de l'Opep

1937 Nationalisation de l'industrie pétrolière mexicaine. 1948 Loi vénézuélienne imposant un partage à 50/50 des bénéfices entre l'État et les grandes compagnies pétrolières. 1951 Nationalisation de l'industrie pétrolière iranienne par Mohammad Mossadegh. Le gouvernement de Mossadegh sera renversé en 1953 avec l'aide de la CIA. 1956 Nationalisation des actifs de la Compagnie du canal de Suez par Gamal Abdel Nasser. 1959 Lors du Congrès arabe du pétrole réuni au Caire, conclusion, par les principaux pays exportateurs, d'un accord connu sous le nom de « pacte du Maadi », dernière étape avant la création de l'organisation. 1960 Création de l'Opep par l'Arabie saoudite, l'Irak, l'Iran, le Koweït et le Venezuela.

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